提 要 土地资源的紧缺使得人们对土地的利用从地上转向地下。相对于当前我国城市地下空间的建设规模和速度，城市地下空间开发利用和产权管理的立法相对滞后。本文从城市地下空间土地权建立、人防工程产权界定与管理、地下空间权法律法规探索三个方面对地下空间的产权进行剖析。最后对地下空间的产权立法提出建议。
关键词 城市地下空间土地使用权；城市地下空间权法律法规；人防工程产权界定与管理；立法建议
一、（引言）城市地下空间产权的产生
城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间，是城市建设的新型国土资源。城市地下空间的开发利用是当今世界现代化城市建设的发展趋势，也是城市建设实现可持续发展的必由之路。目前，世界顶级大城市几乎无一例外地拥有一个规模庞大、功能齐全的地下城。因此，在21世纪，一座城市的地下空间开发程度已成为该城市能否成为国际一流城市的标准。目前，我国的北京、上海、广州、深圳等城市地下空间的发展也印证了这一观点。北京在2010年元旦期间地铁日均客运量近400万人次，上海在2010年国庆期间地铁日均客运量达561万人次，广州在2010年11月亚运会开幕前地铁日均客运量更是高达773万人次，深圳地铁可把全城人防工程连片成网。这些城市在建设地铁的同时又带动了规模庞大的地下街建设、地下综合管廊建设、地下车库建设、地下贮存设施建设，各具特色的地下城已初具规模。
由于我国人口的增多，土地的不可再生性，使得土地成为一种越来越紧缺的资源。随着城市化进程的加快，地下空间作为城市可持续发展的潜在空间资源，越来越被人们所重视。国际发达国家的经验表明，城市人均GDP在1000～3000美元的阶段，是城市地下空间大规模开发利用的初始阶段，我国部分城市已经进入了这一发展阶段，并正在进行新一轮大规模城市改造，原有城市的改造可能在20-30年内完成。因此，未来10-15年内将是我国城市地下空间开发利用的高峰时期。与此同时，在人民防空工程（下称人防工程）领域，特别是结合民用建筑建设的防空地下室（下称结建人防工程）领域，因工程产权不明晰而产生的纠纷也日益增多，凸显了现代社会对地下空间产权立法的缺位。
城市地下空间的产权，泛指城市地下空间的建筑物和构筑物的所有权，本文主要探讨城市地下空间土地权、人防工程产权。
二、论城市地下空间土地权
地下空间（土地）权是权利人利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。传统的土地所有权观念是“上穷天宇，下及地心”，即土地所有人对自己所有的土地享有以地表为中心的上下垂直空间的支配权，包括地面及与其相对应的全部上空与地下。但因当时科技水平不发达，人们对土地的开发利用主要局限在地表及其上下狭窄范围内，土地所有者对土地的这种绝对权力是有一定局限性的。随着社会经济的发展、科学技术的进步和城市化进程的加快，人们对城市的建设由地上扩展至地下，逐渐使地下空间成为独立的开发对象，从而使地下空间权从传统的土地权中相对独立出来。因此，土地所有者对土地所拥有的绝对权力逐步受到限制。为了避免地上、地下建设的相互交叉，应将土地使用权人享有的空间范围予以明确规定。
我国实行的是二元土地所有制，即国家和集体所有两种形式，国家通过出让、划拨、出租等方式将土地的使用权转移到普通民事主体。城市地下空间的土地所有权应归国家所有，使用权则可参考现行土地的流转方式进行流转，用地人通过出让或划拨等方式取得地下空间土地所有权。只有建立地下空间土地权制度，明确地下空间土地使用权可以单独取得，并先行办理地下空间土地使用证，才能确定并办理地下空间的建筑物和构筑物所有权（证）。
三、论人防工程产权
2010年10月召开的第六次全国人民防空会议强调：“积极推进人民防空建设与经济建设融合发展；坚持人民防空建设与城市建设相结合；要发挥人民防空工程在节约城市用地、缓解城市交通、改善城市环境、完善城市功能等方面所具有的独特作用。”这一要求为新时期人防发展和建设指明了方向，使我们更加充分第认识到城市地下空间开发利用要与人民防空工程建设规划紧密结合，要尽快明晰各类人防工程的产权归属，以引导各种投资主体参与人防工程建设，从而进一步加快人防工程建设步伐，大力推进人防资源为经济社会发展和人民生活服务。
（一）人防工程产权界定的必要性和紧迫性。人防工程是一种投资大、工期长、标准高的工程建设项目。近年来，随着城市化进程的加快和市场经济的发展，人防工程投资主体出现了多元化发展的趋势，促进了人防工程的快速增加。但如果建成的人防工程没有产权证，就无法进入市场进行流转，导致投入的资金闲置或回笼过慢，大大挫伤了投资者投资建设人防工程的积极性。第六次全国人防会议提出“拓宽融资渠道，引导非公有制经济参与人防工程建设”的要求也将难以实现。所以，尽快明晰和界定各种投资方式建设的人防工程产权成了当务之急。
履行法定义务结合民用建筑建设的防空地下室是人防工程的重要组成部分，是增加城市人员掩蔽空间的主要渠道。近几年来，随着各地城市化进程的加速推进，主要依附于城市建设的结建人防工程也以前所未有的速度快速发展。据部分城市人防工程普查统计，结建人防工程量已占新建人防工程总量的65%和人防工程总量的50%，而且所占比重每年都在快速增加。这些量大面广的人防工程的产权因缺少法律的明确界定，其产权归属一直困扰着社会各界和人防主管部门，并为此争论不休，也带来以下诸多问题：开发商有的把结建人防工程出售给住户，有的转让给物业公司，出售和转让后的结建人防工程的设施设备的维护保养将无从落实，临战转换经费因没有相关法律规定也很难让使用者来承担，最后只能将责任转嫁给政府，这些问题直接导致了国有资产的严重流失和工程使用功能的消弱。也影响了国家和地方政府防空、防灾等应急救援指挥能力，严重影响和制约了人防工程建设的整体发展。
（二）人防工程产权界定需要注意的问题。界定人防工程产权首先要纠正人防工程为国防资产的错误认识。有一种观点认为：“人防工程属于国防资产，国防资产属于国家所有，任何单位和个人不能取得所有权。”本文认为，人防工程是国防战备工程，但国防战备工程不一定都是国防资产。如果把国防战备工程都等同于国防资产，就等同于把所有的人防工程都定性为国有了，因为《物权法》和《国防法》同时规定：“国防资产属于国家所有。”把人防工程统统认定为国防资产的认识不利于人防工程产权的界定。根据《国防法》第六章第三十七条规定，判断是否为国防资产的标准主要有以下两条：一是看是否为国家投资；二是看是否用于国防目的。按照这两条标准不难看出，非国家投资和法定义务以外建设的人防工程就不能视为国防资产。只有正确认识这个问题，办理非国有人防工程产权才没有障碍。
（三）人防工程产权界定的不同方式。近几年来，通过各级人防部门对人防工程产权的积极探索，除结建人防工程以外的其他类型的人防工程的产权界定基本得到人防部门和社会各界认可，即中央或地方财政出资建设和人防主管部门根据国家或地方有关政策筹集资金建设的人防工程，所有权归国家；社会、集体、个人分别出资单独建设的人防工程，所有权归投资者；国家、社会、集体、个人共同出资建设的人防工程，出资方共同取得所有权。但我国法律对上述多种投资类型的人防工程产权并没有作出明确的规定，只有少数省、市出台了有关人防工程产权的相关政策，全国多数地区的人防工程产权证都还没有得到办理。
在人防工程产权领域，对结建人防工程的产权归属争议最大。目前主要有以下三种观点。第一种观点认为，建设单位结合民用建筑依法修建防空地下室和依法缴纳人防异地建设费同样是履行《人民防空法》规定的义务，因而依法结建人防工程的所有权应归国家所有；第二种观点认为，《人民防空法》规定结合民用建筑修建防空地下室的目的是在战时为群众提供掩蔽，建设单位只要按此要求建设具有相应防护功能的人防工程就履行了法律规定的义务要求，因而结建人防工程的所有权应归建设单位所有；第三种观点认为，应把结建人防工程的所有权和使用权分离，结建人防工程的所有权归国家所有，使用权归建设单位所有。本文支持第一种观点，理由如下：《人民防空法》规定，人民防空经费由国家和社会共同负担，有关单位应当按照国家规定负担人民防空经费，城市新建民用建筑，按照国家规定须修建战时可用于防空的地下室；[2003]国人防办字18号文规定，应修建防空地下室的新建民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，经人防主管部门批准，可以不修建，但必须按照应建防空地下室面积所需造价缴纳防空地下室异地建设费，由人防主管部门统一就近易地建设。由此可见，依法结建人防工程和缴纳人防易地建设费是社会负担人民防空经费的两种不同形式，其承担法定义务的性质没有改变，只不过一种是建设单位结合地上建筑同步进行建设人防工程，一种是建设单位缴纳易地建设费，人防主管部门组织实施易地建设人防工程。由此可见，利用人防易地建设费建设的人防工程和结建人防工程显然应该是同一种所有权形式，即都属于国家所有，这样才能体现法律的严肃性、统一性和公平、公正性。
（四）结建人防工程权属转让探讨。人防主管部门作为人防国有资产的管理部门在取得结建人防工程所有权后，如何科学合理的处置和利用，实现人防国有资产的保值与增值，是摆在人防主管部门面前的又一课题。本文认为可以把结建人防工程的所有权（或使用权）优先转让给建设单位，建设单位不接受，可以通过拍卖的方式转让给使用单位或物业管理单位。转让所有权（或使用权）的价格应适当低于应缴易地建设费的金额，可规定为应交易地建设费金额的80-90%。投资者取得结建人防工程所有权（或使用权）后可依法进行拍卖、转让、出售或抵押融资等，但事前事后必须到人防主管部门登记备案并不得改变人防工程的性质。
以上观点理由如下：一、结合民用建筑修建防空地下室是国防战备的需要，是为了增强城市整体防护能力、应急救援能力和综合服务能力，保护人民生命财产安全，为经济社会发展和国防事业服务。转让结建人防工程所有权（或使用权），适当让利给建设单位，能够激发建设单位投资建设人防工程的积极性，更好地体现以收促建、以建为主和但求所在、不求所有的工作思路，不断扩大人防工程总体规模，增强人防工程综合防护能力；二、转让结建人防工程所有权（或使用权），能够实现工程所有权和使用权的完全分离，把实体资产转化为货币资金，盘活了人防资产，实现人防国有资产的保值与增值，推进人防资源更好地为经济发展和人民生活服务；三、转让结建人防工程所有权（或使用权），能大大减轻目前人防主管部门平战结合工程管理人员数量相对偏少的压力，有利于人防主管部门对人防工程的宏观管理。
（五）平战结合人防工程维护管理。
平战结合人防工程管理有三种方式，第一种由建设单位管理，第二种由产权所有人管理，第三种是由使用人管理。本文认为平战结合人防工程应按照“谁使用、谁维护”的原则进行维护和管理。理由如下：一、在工程使用期间建设单位可能将产权移交或转让，因此由建设单位维护管理显然不合理；二、在人防工程使用期间产权所有人和使用人可能不是同一人，而且工程使用权还可能经过多次转让。但无论何种情况在人防工程现场时间最多的还是人防工程使用人，所以由人防工程使用人负责人防工程的维护和管理是现实且可行的。
人防工程维护费用应该按照《人民防空工程维护管理办法》第六条规定执行。即：“平战结合人防工程主体结构、防护设备设施的维护费用由产权所有人承担，其余设备设施的维护费用由使用人承担”。也可以由人防工程产权所有人和使用人共同出资成立人防工程维护管理专项资金，委托人防主管部门或物业管理公司对人防工程进行维护和管理。人防主管部门依法对人防工程维护管理进行指导、监督、检查，保证人防工程完好的战备功能。
四、论城市地下空间产权相关法律制度
（一）城市地下空间产权国家和部门法律、法规。目前，我国关于地下空间开发利用和产权方面的专门立法尚属空白，相关的一些规定仅零散地存在于一些单行法及部门规章中。
1、1997年1月1日实施的《人民防空法》，第5条规定“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”第14条规定“城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要”。但随着改革的不断深入和人防事业的不断发展，新情况、新问题不断出现，《人民防空法》也逐步显现出一定的历史局限性。例如，对各类人防工程的所有权，特别是结建人防工程的所有权没有明确的规定，没有规定各类人防工程如何流转和进行市场化运作。
2、2008年1月1日实施的《物权法》。第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》为我国地下空间开发提供了基本的法律依据和原则性规定，确立了在地表、地上和地下可以独立设立建设用地使用权。但是，建设用地不再是一个平面的概念，它是一个界线封闭的地块或者立体的三维空间。《物权法》对者退散建设用地上下空间的界面如何确定没有具体规定，而是以土地分层出让这样一个办法来解决土地使用权的问题。为明确“地下空间权”与“地”的关系，有必要对地下空间权的概念予以立法界定。
3、建设部于1997年10月发布了《城市地下空间开发利用管理规定》，2001年11月进行了修改。制定规章的主要法律依据是《城市规划法》，主要就城市地下空间规划、地下空间工程建设进行了规定。该规定内容过于原则，可操作性不强，缺乏对实践的指导意义。
（二）城市地下空间产权地方性法规、规范性文件。根据现有法律法规，部分省市在地下空间开发利用、地下空间产权归属方面结合各地实际相继出台了一些地方性法规和其它规范性文件。其中部分地区的理念比较超前，规定比较完善，各类人防工程的产权界定明确清晰并真正得到办理，为解决我国人防工程产权问题提供了重要参考。
1、沈阳军区、东北三省于2004年1月联合出台了《关于加强东北地区人民防空工作的意见》。该文件规定人防工程按投资来源确定所有权；结建人防工程产权归国家所有；产权所有者可将工程出租、转让、拍卖、抵押贷款。该政策出台较早，是将结建人防工程所有权归属国家所有的典型，对全国各地的结建人防工程产权探索起到引导和借鉴作用。
2、湖南省于2004年4月出台了《湖南省人民防空工程产权管理办法》。该办法规范了人防工程所有权登记程序，明确了人防工程土地使用证和产权证办理方法，规定结建人防工程所有权归投资人所有，明确了人防工程可以依法转让、抵押、租赁。该办法的出台充分调动了社会资金参与人防工程建设的积极性，促进了湖南省人防工程建设迈入快速发展的轨道。
3、上海市于2006年6月出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。该规定对地下空间的供地方式、用地审批、建设工程规划审批、产权登记等方面进行了较为详细的规定。其中规定结建地下工程随地表建筑一并办理用地审批手续。2005年6月出台的《关于办理结建民防工程房地产登记有关问题的通知》规定，申请结建民防工程产权登记的，申请人应当是房地产登记册记载的土地使用权人，即结建人防工程所有权归建设单位所有。
4、常州市于2007年8月出台了《关于深化人防工程产权制度改革的意见》。该文件对结建人防工程产权的规定和东北三省同属于一个模式，即结建人防工程所有权属于国家所有。该文件的一大亮点是：把现有人防工程明确产权作价投放市场有偿转让，政府对社会投资建设人防工程给予补贴性奖励，人防工程的建设和开发单位在依法转让人防工程的所有权、使用权或经营权时，可以选择向人防主管部门缴纳人防工程维护管理资金，专项用于人防工程的维护和管理。
5、山东省于2009年3月出台了《山东省人民防空国有战备固定资产管理暂行办法》。该办法明确了人防国有战备固定资产的范围，其中把结建人防工程定性为人防国有战备固定资产。人防国有战备固定资产按照“谁使用，谁维护”的原则进行维护和管理，保障人防国有战备资产的安全
6、广州市于2010年8月出台了《广州市地下空间开发利用管理办法（征求意见稿）》。和杭州市的规定一样，该办法明确了地下空间建设用地使用权实行分层登记，符合条件的各种地下工程均可办理房地产产权登记。该办法对人防工程所有权界定未作专门规定。2009年9月出台的《关于一步推进人民防空事业发展的实施意见》（穗府[2009]46号）规定，结建人防工程使用权属于投资者，所有权归属尚在探索中。
五、结论和建议
加强法制建设是保障城市地下空间科学、合理、有序开发利用的重要手段，通过立法和出台规范性文件等形式明确各类人防工程的所有权归属、产权办理和市场化运作势在必行，建议尽快出台《中华人民共和国地下空间管理法》、《人防工程产权登记管理办法》，或在修订《人民防空法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》时专章、专节或专款明确以下几个方面的问题。
（一）关于地下空间土地使用权问题。建议在修订《土地管理法》、《物权法》时明确，地下空间土地使用权可以采取分层出让或者划拨等方式取得；单位和个人依法获得和使用的城市地下空间土地，由县级以上人民政府登记造册，核发使用权证书；地下空间使用权人有权将地下空间使用权转让或者抵押；地下空间使用权转让或者赠与的，附着于该地下空间的建筑物、构筑物及其附属设施应一并处置，并向登记机构申请权属变更手续。
（二）关于人防工程所有权问题。建议在修订《人民防空法》时明确规定，中央或地方财政出资建设的人防工程、人防主管部门根据国家或地方有关政策筹集资金建设的人防工程所有权归国家所有；按照法律规定的义务，结合民用建筑建设的人防工程所有权归国家所有，人防主管部门可以将所有权有偿转让给建设单位；社会、集体、个人单独出资建设的人防工程，所有权归投资者所有；国家、社会、集体、个人分别出资共同建设的人防工程，由出资方按照出资比例共同取得所有权。人防工程所有权人同时享有使用权、收益权，可以依法转让、租赁、抵押。人防工程属国防战备工程，战时无条件服从国家统一安排，无偿使用。
（三）关于人防建设市场化问题。建议在修订《人民防空法》时明确提出要鼓励社会、集体、个人以合资、合作、独资等多种方式建设人防工程，并享受相关优惠政策；允许人防工程产权多种所有制并存，允许人防工程所有权和使用权分离，将经营权和使用权推向市场。在确保战备功能，兼顾社会效益和经济效益的前提下，由政府引导实现广泛的合作建设，通过市场化运作，实现人防资源的总量提升和优化配置，促进人防事业又好又快发展。
（四）关于人防工程产权管理问题。建议在修订《人民防空法》时明确规定，人防工程产权登记应纳入现行城市产权登记体系，人防部门负责人防工程的权属确定、产权变更，房地产管理部门负责人防工程产权登记发证。实行人防工程使用权登记制度，各类人防工程的使用都必须到人防主管部门办理人防工程使用权证；实行人防工程使用权档案登记制度；实行人防工程使用权年检制度；建立人防工程维护管理制度，明确各类人防工程维护管理责任人，维护管理费用承担人，建立人防工程维护管理基金制度，使其始终保持完好的战备功能。
参考文献
1、徐生鈺、朱宪辰，城市地下空间资源产权变迁分析，《城市地下空间开发利用与世博园地下空间工程技术交流研讨会论文集》。
2、胡韡，人防工程所有权研究综述，《中国人民防空》2009年第8期。
3、袁宪祥，关于积极推进人防工程产权制度改革的思考（网上文章，作者为泰安市人防办主任）。
4、翁里、王梦茹，城市地下空间开发之立法初探 （网上文章，作者分别为浙江大学法学院副教授、浙江大学光华法学院硕士研究生）。
5、陈彦云、张培卿，试论人防工程的所有权，《中国人民防空》2010年第8期。
本文作者姓名：林其良，职务：枣庄市薛城人防办主任，工作单位：枣庄市薛城人防办，通信地址：枣庄市光明大道2621号，邮政编码：277800，办公室电话：0632-3138002，手机：13969425368
